DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN PARA LA TRANSFORMACIÓN DEL PERÚ
Por: Eudoro Terrones Negrete
Después de ciento noventa años de vida republicana (1821-2011) en el que se dieron la mano la explotación del hombre por el hombre y la explotación del hombre por el Estado, los peruanos aún no hemos sido lo suficientemente solidarios y cooperadores en la tarea común de poner fin a tantos años de coloniaje, explotación y opresión imperialista, años de dominación y dependencia capitalista, años de miseria, exclusión e injusticia social. La brecha social entre ricos y pobres continúa.
El absurdo y rapaz centralismo económico, administrativo, político, educacional y cultural originó gobiernos oligárquicos, conservadores, antipopulares, que expoliaron la sangre de los obreros y campesinos, de las clases medias y del proletariado industrial para enriquecer a determinadas elites, castas y grupos de poder, sin importarles las justas aspiraciones de bienestar de las mayorías nacionales.
Los gobiernos de extracción plutocrática, conspiraron contra el futuro de los peruanos. Avalaron el enriquecimiento ilícito de familias y grupos de poder económico, abusaron de las libertades de expresión y de empresa, desprotegieron el mercado interno al favorecer la libre importación de mercancías extranjeras, incrementaron irresponsablemente la deuda externa, reforzaron la aplicación de políticas centralistas, hipotecaron las riquezas del Perú principalmente ante el imperialismo norteamericano, revivieron y retroalimentaron prácticas y métodos sinuosos de lucha política para mantenerse en el poder. En una palabra, fueron típicos representantes de los intereses extranacionales en defensa de los que más tienen. Sin conciencia política ni de clase, no escatimaron esfuerzo alguno para coaligarse en defensa de los monopolios y oligopolios, de las grandes empresas transnacionales y en su afán desmedido de hacer dinero y más dinero.
ANTECEDENTES LEGALES
A pesar de lo expuesto, históricamente hubo intentos de descentralización, con aplicaciones temporales, suspensiones, restablecimientos y cambios de nombre de las instituciones ejecutoras del proceso: juntas departamentales, consejos departamentales, congresos regionales, corporaciones de desarrollo, organismos de desarrollo, comités departamentales de desarrollo, gobiernos regionales (integración de varios departamentos), para concluir hasta la actualidad (2012) en la denominación de gobiernos regionales a los simples ámbitos territoriales de los departamentos.
1823: Juntas departamentales;1828: Juntas departamentales (restablecimiento); 1856: Juntas departamentales (restablecimiento); 1873: Consejos departamentales; 1886: Juntas departamentales; 1896: Juntas departamentales;1919: Congresos regionales; 1933: Consejos departamentales; 1942: Juntas departamentales de obras públicas; 1961: Corporaciones de desarrollo; 1977: Organismos de desarrollo; 1978: Comités departamentales de desarrollo; 1979: Corporaciones departamentales de desarrollo; 1988: Gobiernos regionales (integración de varios departamentos) y 2004: Los departamentos son denominados gobiernos regionales.
MARCO TEÓRICO
Se entiende por descentralización la delegación de autoridad con capacidad de decisión, la organización institucional descentralizada de los órganos del Poder Central y/o la transferencia del poder regional a las instancias intermedias.
La descentralización se efectúa a través de la regionalización, sin romper la unidad del Gobierno nacional, toda vez que “La República del Perú es democrática, social, independiente y soberana. El Estado es uno e indivisible. Su gobierno es unitario, representativo y descentralizado, y se organiza según el principio de la separación de poderes” (art. 43 de la Constitución política de 1993).
La regionalización es un movimiento histórico y democrático de largo aliento, gestado de abajo hacia arriba, con fines de redistribución y transferencia de recursos humanos, económicos y financieros hacia el interior del país; desconcentración y desburocratización administrativa; y transferencia democrática del poder de decisión y gestión. Es todo un proceso flexible, dinámico y horizontal de creación de regiones, de establecimiento de gobiernos regionales con autonomía económica, política y administrativa dentro de la ley, con delegación de facultades y funciones por parte de los poderes del Estado.
El gobierno central al poner en marcha los gobiernos regionales tuvo que transferir a los gobiernos regionales: funciones, personal, recursos, materiales y presupuesto, acervo documental de órganos y dependencias de los Ministerios, organismos centrales e instituciones públicas descentralizadas. También proyectos especiales, títulos, valores (acciones y bonos), unidades de producción y distribución de energía de empresas publicas. Esta transferencia se llevó a cabo a través de niveles o instancias, delegaciones, ámbitos y tipos de decisiones.
No cabe duda que una efectiva política descentralista de los gobiernos regionales se sustenta en la delegación de autoridad desde el centro (capital de la República y/o capital de departamento) hacia el interior de las regiones (provincias y distritos) en cuanto a la administración de acciones de desarrollo y su programación así como también en la toma de decisiones específicas dentro del contexto de la política nacional-regional y la programación global formulados por el gobierno central.
Las políticas de los gobiernos regionales deben mantener coherencia y relación directa con la política nacional con el fin de lograr el desarrollo armónico e integral de la comunidad peruana.
Somos conscientes que la constitución de un nuevo Estado descentralista en el Perú demanda buen tiempo, mucho trabajo popular e institucional concertado. Más aún si se tiene en cuenta que la administración pública a través del tiempo ha demostrado ser envilecida y vacilante, discontinua e inestable en sus esfuerzos, objetivos, fines y metas; se ha mantenido adormecida por el servilismo político, refugiada en la envejecida y obsoleta estructura centralista y burocratizada, hundida sus raíces en el soberbial conservadorismo tradicional.
Parasitismo, transfuguismo político, indecisión, corrupción, incapacidad y exigencia de más derechos a costa del cumplimiento de menos deberes, podrían ser las características clásicas de la empleocracia pública tradicional. Es así cómo llegaron a formar un desarticulado e inservible andamiaje de dorada organización burocrática, ajena a los grandes objetivos de desarrollo y progreso nacional.
En materia de política económica los gobiernos regionales no descartan el aporte del capital, de la tecnología o la capacidad empresarial extranjera, siempre y cuando se adecuen a las necesidades de las regiones y a las leyes del país, sea para complementar el esfuerzo regional y nacional o para que su participación no devenga hegemónica en ningún sector de las economías regionales. Recordemos que el movimiento regional nace en el Perú proclamando la ejecución de políticas nacionalistas de las clases productoras contra las clases parasitarias y convocando a la integración de los pueblos en defensa de sus necesidades y derechos comunes.
PRINCIPIOS
Son principios de los gobiernos descentralizados y regionales: principio económico, principio político, principio social, principio cultural, principio educativo y principio ecológico.
Principio económico. Procuran realizar una mejor, equitativa y oportuna distribución de la riqueza regional entre la mayoría de la población, sin privilegios ni exclusiones sociales.
Principio político. Fomentan la participación horizontal, voluntaria, organizada y disciplinada de la población, de las instituciones públicas y sociales, del comercio, la banca, la industria y de los empresarios privados en torno a la elección, toma de decisiones y conducción de su propio destino y el desarrollo sostenible en democracia y libertad.
Principio social. Fomentan y desarrollan la solidaridad y sensibilidad social, despiertan la conciencia histórica para el cambio social, fomentan los principios y valores éticos en la población para el austero y transparente manejo de los bienes y fondos públicos, prestación de servicio en aras del bien común.
Principio cultural. Procuran afirmar y rescatar la identidad cultural regional y nacional, dentro de la heterogeneidad social, respetando los usos, las tradiciones, costumbres y formas de vida de los pueblos, liberándolas de todo intento de colonialismo mental o de distorsión de sus valores culturales.
Principio educativo. Capacitan y educan de manera permanente a la población, a los sectores sociales más vulnerables con el fin de garantizar una mejor comprensión y explicación de la filosofía del fenómeno y proceso de la descentralización y regionalización.
Principio ecológico. Contribuyen a mantener un medio ambiente saludable a través de la participación organizada de la población y formulan propuestas de solución progresiva a los graves problemas ambientales de las regiones y del país. Y son problemas ambientales: el calentamiento global de la atmósfera, el agotamiento de la capa de ozono de la estratosfera, la contaminación del agua y los suelos, el agotamiento de la cubierta forestal, la pérdida de especies, la depredación del suelo y la erosión genética, entre otros.
FUNCIONES
Son funciones de los gobiernos regionales revertir la tendencia centralista; superar las desigualdades, contradicciones, discriminaciones y desequilibrios internos, distribuir de manera racional y equitativa las actividades económicas e infraestructura, usar racionalmente y en forma transparente los recursos naturales y fondos públicos.
También, promover la especialización productiva, elevar el nivel de vida de la población, incrementar la riqueza y distribuirla con espíritu de equidad y justicia, ocupar el territorio con racionalidad, dotar de infraestructura económica y social a las regiones, procurar una sociedad regional y nacional digna, unida, libre, soberana y justa.
LA AUTONOMÍA REGIONAL
La autonomía regional es entendida como la potestad que tienen los gobiernos regionales para regir los intereses peculiares de su vida interior, dentro de la Constitución política y las leyes de la República.
Autonomía regional significa delegación de poder para una adecuada toma de decisiones en la solución de los problemas de la región. Esto implica el ejercicio de la capacidad de organización y estructuración, reorganización y reestructuración de todo cuanto sea necesario con el fin de lograr un desarrollo sostenible, es decir la satisfacción de las necesidades humanas del presente sin comprometer la capacidad de satisfacer las necesidades de las futuras generaciones.
La autonomía descentralista regional está orientada a la búsqueda de espacios geográficos más amplios e integrados,, búsqueda de zonas productivas contiguas que tuvieran articulación y sean prometedoras de la complementariedad, en la búsqueda de regiones que tuvieran más poder de planificación, de decisión, elección y selección, con mayores recursos y atribuciones capaces de liquidar ataduras de toda especie, subordinaciones perjudiciales y servidumbre política.
La autonomía no puede entenderse en su dimensión absoluta, pero sí relativa, toda vez que existe un gobierno central o nacional, gobiernos regionales, gobiernos municipales o locales y gobiernos comunales, todos ellos sujetos al gobierno nacional que constitucionalmente es un gobierno unitario, representativo y descentralizado.
En el Perú, el artículo 138 de la Constitución política establece que “la administración económica y financiera del gobierno Central se rige por el presupuesto que anualmente aprueba el Congreso. Las instituciones y personas de derecho público así como los gobiernos locales y regionales se rigen por los respectivos presupuestos que ellos aprueban. La Ley determina la preparación, aprobación, consolidación, publicación, ejecución y rendición de cuentas de los presupuestos del Sector Público así como la responsabilidad de quienes intervienen en su administración”.
Los gobiernos regionales tienen autonomía económica y administrativa. Son competentes dentro de su territorio, en materia de salubridad, vivienda, obra pública, vialidad, agricultura, minería, industria, comercio, energía, previsión social, trabajo, educación primaria, educación secundaria y técnica y las demás que les son delegadas conforme a ley.
La delegación de competencia que acuerda el Poder Legislativo a la región, supone siempre la subordinación a la legislación nacional. Y no pueden ser objeto de delegación las materias que alteran el carácter unitario de la República o el ordenamiento jurídico del Estado o que pueden ser opuestas al interés nacional o a la de otras regiones.
Autonomía económica
En función a su autonomía económica los gobiernos regionales programan y ejecutan su presupuesto regional, aprueban su presupuesto regional proveniente de ingresos propios, celebran operaciones de crédito interno y crédito externo, programan y aprueban el subpliego de recursos de libre disposición, reciben y ejecutan las facultades delegadas por ley expresa aprobada por el Congreso de la República para crear, modificar, exonerar o suprimir tributos; y generar ingresos o rentas propias mediante la explotación de sus recursos naturales, mediante utilidades de empresas productivas que constituyan en su ámbito regional, mediante la ampliación y aplicación de capitales con fines de inversión y mediante la especialización de sus funciones empresariales.
Autonomía administrativa
Cada región tiene autonomía, entre otros, para organización institucional descentralizada de los órganos de Poder central; desconcentración y desburocratización administrativa; creación y ampliación de sucursales y agencias, empresas filiales regionales; organización de la producción de bienes y servicios regionales; participación en el directorio de organismos financieros descentralizados y en las empresas publicas y mixtas; cumplir funciones sectoriales; celebrar convenios y contratos; modificar sus políticas, planes y programas de acción; armonizar y coordinar planes de desarrollo regional.
RESPONSABILIDAD HISTÓRICA
Los gobiernos descentralizados y regionales tienen la delicada responsabilidad histórica de sacar adelante a sus respectivas jurisdicciones para alcanzar un crecimiento económico y desarrollo humano integral, sostenido y sustentable.
Esto implica la aplicación de políticas de reducción de la burocracia; dar prioridad en los créditos e incentivos a la producción a los sectores sociales más vulnerables, universalizar el acceso de los pobres a los alimentos (seguridad alimentaria), incrementar la disponibilidad y la oferta de productos y la autosuficiencia en el abastecimiento, estimular la participación de la población en el proceso productivo, social, educativo y cultural.
Los gobiernos de cada una de las regiones deberían vincular las políticas de crecimiento y desarrollo económico a la política social, implementar políticas y acciones de flexibilización administrativa y legal para las pequeñas y medianas empresas, realizar inversiones públicas de corto proceso de maduración con fines de incrementar las fuentes trabajo interno. Asimismo deberían contener la contaminación ambiental y de los recursos naturales e hídricos, contener la ruralización en las ciudades y la proletarización violentista, erradicar la violencia estructural, el narcotráfico, el terrorismo y toda pretensión de golpe de estado; cerrar el paso a políticas neoliberales salvajes e inhumanas, garantizar la convivencia social pacífica con efectiva defensa y respeto a los derechos humanos.
PRINCIPALES DESAFÍOS
Entre los principales y permanentes desafíos que deberán enfrentar los gobiernos regionales para arribar a un desarrollo sostenido y sustentable de sus regiones, se consideran los siguientes :
- Consolidar y profundizar el Estado de derecho, la democracia y la soberanía regional.
- Mejorar la calidad de vida y el nivel de bienestar de amplios sectores secularmente marginados, olvidados y desvalidos.
- Desarrollar proyectos agroindustriales, mineros, turísticos y artesanales para generar empleo digno y con salario justo para la clase trabajadora.
- Hacer viable un mercado común interregional.
Impulsar la ejecución de programas de cooperación técnica y científica, de producción de bienes culturales y de intercambio cultural-educativo a nivel de las regiones del país.
- Erradicar la pobreza, el narcotráfico, la contaminación ambiental y la violencia estructural en sus respectivas circunscripciones territoriales.
- Proteger y fortalecer el mercado interno regional y la banca comercial y financiera.
- Desarrollar políticas sociales para sectores más vulnerables.
- Fortalecer y consolidar las comunidades campesinas, comunidades nativas y las empresas cooperativas.
- Respetar los principios de no intervención y libre determinación de cada gobierno regional.
- Promover y estimular la participación de la ciudadanía, de las instituciones y organizaciones sociales, políticas, educativas y culturales y de todos los agentes económicos y sociales en el proceso de la cooperación e integración nacional e integración regional para el desarrollo humano integral.
- Afirmar y profundizar el rescate de la identidad cultural de la región y potenciar el uso de los recursos naturales.
REPLANTEAMIENTO DEL PROCESO DE REGIONALIZACIÓN
Domingo García Belaunde, en su artículo “La descentralización en el Perú actual (antecedentes, desarrollo y perspectivas)”, señala lo siguiente:“Veamos ahora cómo se desarrolla el Perú desde 1821, momento en que declara su independencia. Y es que el Virreinato del Perú estaba dividido, a ese momento, en siete (7) Intendencias, como unidades políticas. De ellas, San Martín hizo la conversión a Departamentos, que fueron los siguientes: Arequipa, Ayacucho, Cuzco, Junín, Lima, La Libertad y Puno. Y lo hizo siguiendo el modelo francés. El Perú republicano nació, pues, como país unitario, dividido en siete departamentos. A su vez, cada departamento se dividía en provincias y éstas en municipios. Y esta distribución política es la que permanece hasta ahora, con la salvedad que han aumentado en número (hoy en día son 24 los departamentos) y se ha añadido un nuevo espacio político: la región (sobre lo que volveremos más adelante)” (http://www.garciabelaunde.com/articulos/DescentralizacionEnElPeruActual.pdf)
Desde los inicios de la vida republicana de Perú, en Lima se mantuvo la mayor concentración de la población, la producción, los servicios básicos del Estado, y los recursos económicos.
Lima concentra aún fábricas, empresas bancarias y financieras, tecnología, y planificación, dando lugar al reforzamiento de grupos de poder interno ligados a agentes de dominación del extranjero.
En el primer gobierno de Alan García (1985-1990) se dio el audaz y original proceso de regionalización con toda la legislación adecuada, creándose once regiones con sus leyes propias. Este proceso fue truncado por el siguiente gobierno, criticándola de ser asambleísta o poco funcional. Yo diría, no por ello, todo por mezquindad política. Venció el odio de la mediocridad, la demagogia política y perdió el futuro de las provincias.
En el año 2002 se aprobó la ley que creó el nuevo proceso de regionalización. El 17 de julio de este año se promulgó la ley Nº 27783 que estableció las bases del proceso. Y el 19 de noviembre del mismo año se promulgó la Ley orgánica de “Gobiernos regionales”, que definió la creación de una región en cada departamento, olvidando que el departamento “sobre todo, es una convención que no corresponde sino a una necesidad o un criterio funcional del centralismo”.
Al respecto, José Carlos Mariátegui precisa que “El departamento es un término político que no designa una realidad y menos aún una unidad económica e histórica. El departamento, sobre todo, es una convención que no corresponde sino a una necesidad o un criterio funcional del centralismo. Y no concibo un regionalismo que condene abstractamente el régimen centralista sin objetar concretamente su peculiar división territorial”.
Estos mal denominados gobiernos regionales, – con propiedad no son más que “gobiernos departamentales”-, no responden a las justas expectativas y aspiraciones de crecimiento, desarrollo y progreso de las provincias y distritos del interior del Perú.
De esta manera, el histórico centralismo que se mantuvo en la capital de la República (Lima), no hizo más que trasladarse a las capitales de departamento, con más burocracia, más derroche presupuestal, menos eficacia en la atención a los problemas de las provincias. Una vez más primó el chauvinismo parroquiano, en contra de los reales intereses y justas aspiraciones de progreso y futuro de los pueblos.
Entre algunos problemas de los gobiernos regionales podemos mencionar que carecen de personal técnico competente, no disponen oportunamente de estudios de factibilidad concluidos o de proyectos de desarrollo integral, no tienen la suficiente capacidad de gasto. Hay gobiernos en las que sus líderes empiezan a convertirse en caudillos de grupos de poder económico y político, sean de derecha o de ultra-izquierda.
Ocurre que ahora mientras las capitales de departamento luchan contra el centralismo de la capital de la República, en busca de un futuro mejor; las provincias y distritos, a su vez, luchan por hacer sentir su voz de protesta contra el centralismo en las capitales de departamento. Esta situación no debería continuar en el futuro en aras del bien común.
Es bueno puntualizar que la división política del territorio peruano surgió sobre la base de la división político-administrativa realizada en la Colonia. Las intendencias coloniales fueron “el punto de partida de los primeros departamentos republicanos” (Alfredo Stecher Shauer).
Remontándonos un poco a la historia de la división política del Perú, encontramos que en 1821 existían cuatro departamentos, en 182 once, en 1825 siete, en 1834 ocho, 11 en 1850, 14 en 1857 y 13 en 1862. A partir de 1876, en cien años de existencia, casi se duplica el número de departamentos en el Perú: 18 en 1876, 21 en 1904, 22 en 1906, 23 en 1912, 23 en 1932, 20 en 1934, 21 en 1936, 22 en 1942, 23 en 1944, 24 en 1980 y 24 en 1989.
Desde 1821 se concentró en las capitales de departamento la potestad normativa en la burocracia: el aparato productivo, las inversiones, los servicios básicos, las fuentes de trabajo, la infraestructura física y vial, los medios de transportes y las obras públicas.
Y ahora se enraízan los egoísmos y personalismos de dirigentes, se acentúa las posiciones localistas y de terruño, las viejas ambiciones de poder político y de poder económico. Se viene germinando una concepción estrecha de desarrollo y de crecimiento, de tipo comarcano y aislacionista, desligado del verdadero desarrollo y con perjuicio a las provincias y los distritos. Y de esto tienen parte de su responsabilidad los congresistas de la República que aprobaron las leyes de descentralización y de gobiernos regionales. Razón por el cual hay “gobiernos regionales” o gobiernos departamentos que crecen en mayor grado y nivel que otros, desarticulados y heterogéneamente. Y algunos presidentes de gobiernos regionales, desconociendo que el Perú es un Estado unitario, representativo y descentralizado, quieren ir más allá de sus funciones, se enfrentan legalmente al Estado nacional.
Por el futuro del Perú hay necesidad de un replanteo integral del actual proceso de regionalización, dentro de un nuevo Estado unitario y descentralizado, que se conforme los gobiernos regionales sobre la base de la integración de varios departamentos como debería ser.
El nuevo Estado descentralista y regionalizado tendría que ser el instrumento de defensa y de reivindicación de la colectividad, por un nuevo orden social, libre, digno y justo, que democratice el poder político y el poder económico, que extienda los servicios públicos en opción preferente por los que más necesitan y ponga fin el viejo e interesado manejo de las economías del pueblo.
Finalmente, el nuevo Estado haría realidad la compensación económica entre los recursos de las regiones que más tienen con aquellas más pobres, que poco o nada tienen, a fin de alcanzar una justa distribución y uso racional de la riqueza del país, devolviendo íntegramente a los pueblos provincianos las rentas que producen para ser invertidos en procura de su crecimiento, desarrollo y progreso.
PROPUESTA
Los nuevos gobiernos regionales no tienen por qué continuar arrastrando consigo la carga del pasado vergonzante como un lastre hereditario. Sus expectativas de futuro deben descansar sobre acciones solidarias y transparentes y firmes pilares moralizadores. La moralidad es el prerrequisito de todo buen gobierno.
Los intereses creados, los conflictos de intereses, las gollerías y prerrogativas no deben tener cabida en los gobiernos regionales. Del discurso y de la proclama deberían pasar a la acción moralizadora en el aparato administrativo.
Con el fin de revertir las tendencias concentradoras y centralizadoras en la capital de la República y en las capitales de departamento, por una efectiva descentralización y regionalización del Perú es necesario, cuando menos, lo siguiente:
1. La reforma de la estructura del Estado se hace necesaria y urgente, para adscribirse en un nuevo estilo de desarrollo sostenido, dinámico e integrado, flexible y desburocratizado sobre la base sólida de una concepción científica de la planificación para el desarrollo regional y nacional, que sea capaz de corregir los desequilibrios estructurales y de funcionamiento irregular de la economía peruana.
2. Incorporación y desarrollo de la filosofía de la descentralización y la regionalización en los planes de estudios de todas las carreras profesionales de las universidades.
3. Creación de Bancos Regionales como fuente financiera de desarrollo.
4. Implementación de mecanismos efectivos para la distribución de las inversiones públicas, que privilegie a las provincias, distritos y caseríos del interior del país.
5. Organización de los gobiernos regionales con una conciencia nueva favorable a la transformación estructural del Perú, con conciencia de responsabilidad histórica y moralidad, con conciencia social concertada para el mejor uso y distribución equitativa de los recursos naturales y recursos productivos.
6. Afianzar el cambio de estructuras que procuren la cohesión social y el desarrollo armónico de los gobiernos regionales, tras la aplicación de una política de moralización en los diversos estamentos y sectores públicos de las regiones.
7. Formar gobiernos regionales con la integración de varios departamentos.
