sábado, 11 de mayo de 2019

MODIFICACIÓN DEL LEVANTAMIENTO DE LA INMUNIDAD PARLAMENTARIA EN EL PERÚ


MODIFICACIÓN DEL LEVANTAMIENTO DE LA INMUNIDAD  PARLAMENTARIA EN EL PERÚ

Escribe: Eudoro Terrones Negrete

CONCEPTO

La inmunidad parlamentaria, llamada también inmunidad del congresista, inmunidad legislativa o fuero parlamentario, es una institución de Derecho constitucional, es una figura jurídica, prerrogativa o privilegio legal que tienen los parlamentarios por mandato de la Constitución con la finalidad de cumplir sus funciones de investigación y fiscalización de los poderes del Estado y acciones del Gobierno de un país, sin interrupción, intimidación, presión, amenaza o chantaje y sin ser objeto de responsabilidad penal.

En virtud de esta prerrogativa constitucional los congresistas no pueden ser procesados, acusados, detenidos o encarcelados por sus opiniones, ni juzgados o procesados por cuestionamientos de índole penal sin la autorización del Congreso de la República, de su Comisión Permanente o de la Cámara a que pertenezcan (Diputados o Senadores).

Fábregas definió la prerrogativa como “una situación o atribución especial reconocida como necesaria para el ejercicio de una función”[1].

Según Antonio de Alonso, en su libro Derecho Parlamentario (2000), "la inmunidad es una garantía del parlamentario que defiende su libertad personal contra determinadas acciones legales en el ámbito penal que sólo tienden a apartarle de sus responsabilidades con evidente intencionalidad política sin responder a un legítimo empeño de reparar daños previos. (…) Realmente el fundamento de la inmunidad debe llevar a la conclusión de que no da lugar al nacimiento de un derecho subjetivo (…) es una protección especial dispensada por hechos realizados en cuanto ciudadano pero que, de no ampararse suficientemente, podrían tener repercusiones en el ámbito del Parlamento".[2]

ORIGEN

La inmunidad parlamentaria se origina históricamente en la separación de poderes  del Estado y en la búsqueda de la autonomía o independencia del Poder Legislativo con respecto al Ejecutivo y Judicial.

El fundamento de la inmunidad parlamentaria “Responde a un postulado racionalista de organización del poder y es instrumento de soberanía para un órgano, el Parlamento, que se siente representante exclusivo de la nación soberana”[3] y que es considerado como el Primer poder del Estado.

JUSTIFICACIÓN

Hay dos posiciones sobre la inmunidad parlamentaria. Unos que están por su eliminación, porque es innecesario, se hace mal uso y se abusa de ella; y otros, por su regulación, porque es necesario y útil en un Estado de derecho. Unos  sostienen que debe continuar siendo el mismo parlamento quien levante la inmunidad del parlamentario; y otros, que proponen que la facultad de levantar la inmunidad sea asignada a la Corte Suprema de Justicia.

“En definitiva, la inmunidad se justifica históricamente como instrumento apto para impedir que se atente indirectamente contra la libertad parlamentaria mediante privación de libertad de sus miembros políticamente motivada. Las circunstancias históricas hicieron que los tratadistas centraran esas persecuciones en los enfrentamientos Parlamento-Gobierno, partiendo de la base del ascendiente decisivo de éste sobre el aparato judicial. Así, decía Pierre que «en los grandes conflictos políticos, un gobierno amenazado puede llegar a servirse de la justicia en beneficio de sus defensas o de sus odios. Importa que el ejercicio del mandato conferido por el país no pueda ser suspendido sin una decisión formal de los representantes del país»[4]

Romero Robledo decía: «La inmunidad nació por temor, por suspicacia, por recelo de que el Poder Ejecutivo abusara» .

Actualmente la inmunidad parlamentaria se justifica como instrumento de defensa frente a las actitudes de abuso, de arbitrariedad y de confrontación permanente del poder ejecutivo con el poder legislativo o del poder judicial con el poder legislativo.

La inmunidad parlamentaria consignada en las doce (12) constituciones políticas de Perú ha sido establecida para asegurar el buen funcionamiento de las Cámaras legislativas de Diputados y de Senadores o del Congreso y para garantizar el buen funcionamiento del Estado peruano. Los parlamentarios no pueden renunciar a esta prerrogativa, debe ser respetada en todo momento y lugar, aun en contra de la voluntad del parlamentario.

El acto de autorización del levantamiento de la inmunidad del parlamentario o congresista, es un acto de naturaleza política, acto constitucional, acto político jurídicamente reglado y no arbitrario.

OBJETIVO

El objetivo de la inmunidad parlamentaria es proveer de independencia y de libertad necesaria al parlamentario o congresista en el ejercicio de sus cargos y encargos, a efecto de no verse afectado por persecuciones judiciales, arrestos o detenciones en razón a sus discursos, exposiciones, opiniones, mociones, informes y votos que emiten dentro y fuera del recinto legislativo.

También tiene por objetivo proteger al parlamentario o congresista del intento malintencionado de personas  que tienen intereses  políticos; protegerlos de “móviles políticos encubiertos en denuncias penales formuladas” (Oscar Jiménez, especialista parlamentario).

LEVANTAMIENTO DE LA INMUNIDAD

Los delitos comunes en que incurren los parlamentarios los ve el Ministerio Público, y a través de la Corte Suprema, le pide al parlamento o al Congreso que levante la inmunidad del parlamentario de acuerdo con las normas legales  vigentes.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

La inmunidad parlamentaria tiene como base legal la Constitución Política del Perú, el Reglamento del Congreso de la República, el Código de Ética del Parlamento, las Resoluciones Legislativas  y leyes expresas.

Desde los inicios de la República y hasta la actualidad, en el Perú se aprobaron doce (12) constituciones políticas, estando en vigencia la Constitución Política de 1993.

Constitución Política de 1823

Artículo 57º. Los diputados son inviolables por sus opiniones, y jamás podrán ser reconvenidos ante la ley por lo que hubieran manifestado en el tiempo del desempeño de su comisión.

Artículo 59º. En las acusaciones criminales contra los diputados no entenderá otro juzgado ni tribunal que el Congreso, conforme a su reglamento interior, y mientras permanezcan las sesiones del Congreso no podrán ser demandados civilmente, ni ejecutados por deudas.

Constitución Política de 1826

Artículo 32º. Ningún individuo del cuerpo legislativo podrá ser preso durante su diputación sino por orden de su respectiva Cámara, a menos que sea sorprendido in fraganti, en delito que merezca pena capital.

Artículo 33º. Los miembros del Cuerpo Legislativo serán inviolables por las opiniones que emitan dentro de sus Cámaras en el ejercicio de sus funciones.

Constitución Política de 1828

Art.42º. Los Diputados y Senadores son inviolables por sus opiniones, y jamás podrán ser reconvenidos ante la ley por las que hubieren manifestado en el desempeño de su comisión.

Art.43º. Mientras duren las sesiones del Congreso, no podrán los Diputados y Senadores ser demandados civilmente, ni ejecutados por deudas. En las acusaciones criminales contra algún miembro de las Cámaras, desde el día de su elección hasta dos meses después de haber cesado su cargo, no podrá procederse sino conforme al artículo 31[5]

Constitución Política de 1834

Art.45º. Los Diputados y Senadores son inviolables por sus opiniones, y en ningún tiempo pueden ser reconvenidos ante la ley, por las que hubieren manifestado en el desempeño de su comisión.

Art.46º. Los Diputados y Senadores, mientras duren las sesiones, no pueden ser demandados civilmente ni ejecutados por deudas. En las acusaciones criminales contra algún miembro de las Cámaras, desde el día de su elección hasta el día en que se abra la Legislatura en que es reemplazado, no puede procederse sino conforme a los artículos 23º y 32º; y en receso del Congreso, conforme a los artículos 33º, 34º, y 101º, atribución 5º[6].

Constitución Política de 1839

Art.17º. Los Diputados y Senadores son inviolables por sus opiniones en el desempeño de su cargo.

Art.18º. Los Diputados y Senadores, no pueden ser acusados o presos desde el día de su elección, hasta tres meses después de concluidas las sesiones, sin previa autorización del Congreso, con conocimiento de causa, y en su receso del Consejo de Estado, a no ser en caso de delito “infraganti”, en el que será puesto inmediatamente a disposición de su Cámara respectiva, o del Consejo de Estado.

Art.19º. Cuando el Congreso, o el Consejo de Estado autorizare la acusación, declarando haber lugar a formación de causa, queda el Diputado o Senador suspenso del ejercicio de sus funciones legislativas, y sujeto al Juez competente.

Art.20º. Ningún individuo del Cuerpo Legislativo podrá ser demandado civilmente, ni ejecutado por deudas, desde su elección, hasta tres meses después de concluidas las sesiones.

Constitución Política de 1856

Art.50º. Los Representantes son inviolables en el ejercicio de sus funciones.

Art.51º. Los Representantes no pueden ser arrestados ni acusados durante las sesiones sin previa autorización del Congreso. Sólo en el caso de delito “infraganti”, podrán ser arrestados y se les pondrá inmediatamente a disposición del Congreso.

Constitución Política de 1860

Artículo 54º.Los Senadores y Diputados son inviolables en el ejercicio de sus funciones.

Artículo 55º. Los Senadores y los Diputados no pueden ser acusados ni presos sin previa autorización del Congreso y en su receso de la Comisión Permanente, desde un mes antes de abrirse las sesiones hasta un mes después de cerradas, excepto “infraganti” delito, en cuyo caso serán puestos inmediatamente a disposición de su respectiva Cámara, o de la Comisión Permanente en receso del Congreso.

Constitución Política de 1867

Art.53º. Los representantes son inviolables en el ejercicio de sus funciones.

Art.54º. Los representantes no pueden ser acusados, ni detenidos durante las sesiones, sin previa autorización del Congreso, salvo el caso de flagrante delito, en el cual serán puestos inmediatamente a disposición del Cuerpo Legislativo.

Art.55º. Tampoco pueden ser acusados ni detenidos, un mes antes ni un mes después de las sesiones, sin previo acuerdo del Supremo Tribunal de Justicia, salvo el caso de flagrante delito, en el cual serán puestos a disposición de la Corte Suprema para su juzgamiento conforme a ley.

Constitución Política de 1920

Art.80º. Los Senadores y Diputados son inviolables en el ejercicio de sus funciones y no pueden ser acusados ni presos sin previa autorización de las Cámaras a que pertenezcan desde un mes antes de abrirse las sesiones hasta un mes después de cerradas; excepto infraganti delito, en cuyo caso serán puestos inmediatamente a disposición de su respectiva Cámara.

Constitución Política de 1933

Artículo 104. Los diputados y los senadores no son responsables ante ningún tribunal, ni ante ninguna autoridad por los votos u opiniones que emitan en el ejercicio de sus funciones.

Artículo 105. Los senadores y los diputados son inviolables en el ejercicio de sus funciones, y no pueden ser acusados ni presos sin previa autorización de la Cámara a que pertenecen, desde un mes antes de abrirse la legislatura hasta un mes después de cerrada, excepto en flagrante delito, en cuyo caso serán puestos dentro de las 24 horas a disposición de su respectiva Cámara.

Constitución Política de 1979

Artículo 179. Los Senadores y Diputados representan a la Nación. No están sujetos a mandato imperativo.

No son responsables ante autoridad ni tribunal alguno por los votos u opiniones que emiten en el ejercicio de sus funciones.

No pueden ser procesados ni presos, sin previa autorización de la cámara a que pertenecen o de la Comisión Permanente, desde que son elegidos hasta un mes después de haber cesado en sus funciones, excepto por delito flagrante caso en el cual son puestos a disposición de su respectiva Cámara o de la Comisión Permanente dentro de las veinticuatro horas, a fin de que se autoricen o no la privación de la libertad y el enjuiciamiento.

Constitución Política de 1993

Artículo 93º. Los congresistas representan a la Nación. No están sujetos a mandato imperativo ni a interpelación.

No son responsables ante autoridad ni órgano jurisdiccional alguno por las opiniones y votos que emiten en el ejercicio de sus funciones.

No pueden ser procesados ni presos sin previa autorización del Congreso o de la Comisión Permanente, desde que son elegidos hasta un mes después de haber cesado en sus funciones, excepto por delito flagrante, caso en el cual son puestos a disposición del Congreso o de la Comisión Permanente dentro de las veinticuatro horas, a fin de que se autorice o no la privación de la libertad y el enjuiciamiento.

REGLAMENTO DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE PERÚ

Inmunidades de arresto y proceso

Artículo 16. Los Congresistas no pueden ser procesados ni presos sin previa autorización del Congreso o de la Comisión Permanente, desde que son elegidos hasta un mes después de haber cesado en sus funciones, excepto por delito flagrante, caso en el cual son puestos a disposición del Congreso o de la Comisión Permanente a más tardar dentro de las veinticuatro horas, a fin de que se autorice o no la privación de la libertad y el enjuiciamiento. La inmunidad parlamentaria no protege a los Congresistas contra las acciones de naturaleza diferente a la penal, que se ejerzan en su contra, ni respecto de los procesos penales iniciados ante la autoridad judicial competente, con anterioridad a su elección, los que no se paralizan ni suspenden

La petición para que se levante la inmunidad parlamentaria y se autorice a tramitar un proceso penal en contra de un Congresista, a que se refiere el tercer párrafo del artículo 93 de la Constitución Política del Perú, será formulada por una Comisión conformada por Vocales Titulares de la Corte Suprema de Justicia designada por su Sala Plena. Dicha Comisión evalúa que la solicitud de levantamiento de fuero que se presenta al Congreso de la República esté acompañada de una copia autenticada de los actuados, tanto en la investigación policial, fiscal y judicial; respecto del o de los supuestos delitos en los que estaría involucrado el Congresista. Dicho informe será presentado por escrito, acompañado de la solicitud de levantamiento de fuero, al Congreso de la República.

El procedimiento parlamentario es el siguiente:

1. Recibida la solicitud, la Presidencia del Congreso, dentro de las veinticuatro horas siguientes, la pone en conocimiento de la Comisión de Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria compuesta por cinco (5) Congresistas elegidos por el Pleno del Congreso, con el voto de la mitad más uno de su número legal.

2. La Comisión de Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria sin referirse al fondo del asunto, tiene un plazo de cuatro (4) días útiles para admitir la solicitud de levantamiento de inmunidad, o según sea el caso, pedir a la Corte Suprema de Justicia que se subsanen los defectos o vicios procesales de dicha solicitud y sus anexos. La Comisión de Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria evalúa los actuados y determina que solo exista motivación de carácter legal y no de índole política, racial, religiosa o de otra naturaleza discriminatoria. Los pedidos que no se encuentren dentro de los supuestos establecidos en el presente artículo serán rechazados de plano y devueltos a la Corte Suprema de Justicia.

 3. Admitida la solicitud, el Presidente de la Comisión de Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria convoca a sesión dentro de los tres (3) días hábiles siguientes y cita al Congresista para que ejerza personalmente su derecho de defensa, pudiendo ser asistido por letrado. Se señalarán dos (2) fechas con intervalo de un (1) día para el ejercicio del derecho de defensa del parlamentario. La inasistencia del parlamentario no suspende el procedimiento. En el supuesto que el Congresista se allane por escrito, con firma legalizada o fedateada, al pedido de levantamiento de inmunidad parlamentaria, la Comisión de Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria dictaminará, en un plazo máximo de tres (3) días hábiles siguientes al allanamiento, aprobándolo o rechazándolo. (Párrafo adicionado. Resolución Legislativa del Congreso 008-2007-CR, publicada el 17 de octubre de 2007)

4. La Comisión de Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria dictamina en un plazo máximo de quince (15) días útiles, contados a partir del día siguiente de la realización de la sesión en la que se citó al Congresista denunciado para su defensa.

5. Dentro de los dos (2) días hábiles de emitido el dictamen por la Comisión de Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria, el Consejo Directivo del Congreso lo consignará en la Agenda del Pleno de la sesión siguiente a la fecha de su recepción a fin de someterlo al debate y votación correspondiente, la cual podrá realizarse en la misma sesión o a más tardar en la subsiguiente, a criterio del Presidente del Congreso.

El Congresista aludido en la solicitud de levantamiento de fuero tiene derecho a usar hasta 60 minutos en su defensa, en cualquiera de las instancias, recibir oportunamente el dictamen respectivo, la trascripción de las intervenciones que realice, así como ser asistido por letrado.

El levantamiento del fuero procede con los votos conformes de la mitad más uno del número legal de Congresistas. Lo resuelto por el Pleno es comunicado a la Corte Suprema de Justicia.

TAMBIÉN DIGO

Según lo dispuesto en la Ley Orgánica de Elecciones, las normas electorales podrán ser modificadas y/o publicadas hasta un año antes del proceso electoral nacional.             

En la mayoría de los países democráticos de América Latina y del Mundo, entre ellos Perú, Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Estados Unidos, España, Guatemala, Italia, Uruguay, Venezuela, Bolivia, Ecuador, etc.,  los parlamentarios gozan de inmunidad por mandato expreso de sus Constituciones. Solo en algunos países no cuentan con inmunidad de arresto ni inmunidad de proceso, por ejemplo, en Australia, Canadá, Reino Unido y Colombia.

Para replantear la inmunidad parlamentaria de acuerdo con las normas legales vigentes en el Perú se requieren de 87 votos mínimos y en dos legislaturas distintas para su aprobación definitiva, por ser un proyecto de reforma de la Constitución.

PROYECTOS DE REFORMA POLÍTICA PRESENTADOS POR EL EJECUTIVO AL LEGISLATIVO

El 10 de abril de 2019 el poder Ejecutivo presentó al Congreso 12 proyectos de reforma política respecto a elecciones presidenciales y de congresistas, impedimentos para ser candidatos a cargos de elección popular, modificación del levantamiento de la inmunidad parlamentaria, participación electoral y política de los ciudadanos,  gestión de gobiernos regionales y municipales y organizaciones políticas, democracia interna y financiamiento, entre otros.

El poder Ejecutivo, a través del presidente de la República, Martín Vizcarra, haciendo suyo la propuesta de la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política, envió al Congreso de la República el proyecto para que la inmunidad de los congresistas no sea levantada por el Congreso sino que se cree un fuero especial en la Corte Suprema, de acuerdo al modelo chileno.

Modelo chileno

En Chile la inmunidad parlamentaria se aplica para proteger las opiniones, expresiones y votos de los parlamentarios dentro del recinto parlamentario, no así por delitos comunes.

El pedido para procesar o privar de la libertad de un parlamentario no se presenta ante el Parlamento, sino ante el Tribunal de Alzada, quien decide si procede o no el pedido.
Federico Gil, en su libro “El sistema político en Chile”, comenta que en Chile se han dado casos de condenas a miembros del parlamento por publicar en diarios sus puntos de vista considerados irreverentes hacia el Presidente de la República.
OPINIONES ACERCA DE LA PROPUESTA DEL EJECUTIVO
La propuesta del Ejecutivo viene siendo debatida a nivel de abogados, expertos constitucionalistas y congresistas, estando unos a favor y otros en contra.
Quienes se manifiestan en contra de la propuesta del Ejecutivo sostienen que el Poder Judicial no puede ser juez y parte, más aún que los magistrados también tienen inmunidad.

El portavoz en el Congreso del Partido Fuerza Popular, Carlos Tubino, afirmó que "tenemos una justicia sospechosamente politizada", por lo que sería riesgoso eliminar o replantear la inmunidad.

El congresista de Fuerza Popular, Miguel Torres, expresó: “Soy de la opinión personal que eliminarla sería un terrible error porque permitiríamos que se pueda utilizar como mecanismo de extorsión a los legisladores”. También indicó que la inmunidad parlamentaria debe ser regulado para “establecer mejores condiciones” y “plazos más definidos” al momento de solicitar que se levante la prerrogativa a algún parlamentario.

El presidente del Poder Judicial, José Luis Lecaros, opinó a favor de la propuesta del Ejecutivo: “Yo soy del criterio de que la Corte Suprema, es decir, la Sala Plena de la Corte Suprema, sea la encargada de levantar tanto la inmunidad parlamentaria como la inmunidad de todos los funcionarios”.


OPINIÓN FINAL

Desde la primera Constitución Política del Perú de 1823, hasta la Constitución Política de 1993 (1823, 1826, 1828, 1834, 1839, 1856, 1860, 1867, 1920, 1933, 1979 y 1993), son doce (12) las Constituciones políticas en las que la facultad de levantamiento de la inmunidad de un parlamentario ha sido y es competencia del Parlamento (Cámara de Diputados y/o Cámara de Senadores); en ninguna de las Constituciones la facultad  ha  correspondido al Poder Judicial, posiblemente porque este poder del Estado, que juzga y sanciona la comisión de delitos de las personas, no podría ser al mismo tiempo “juez y parte”.

Particularmente considero que el entrampamiento en el debate político parlamentario para levantar la prerrogativa de la inmunidad;  que la Policía Nacional del Perú no sea capaz de detener a un congresista que ha sido levantado su inmunidad por pedido expreso de la Corte Suprema o que haya permitido, por descuido, su salida al extranjero y sin retorno; que el bajo porcentaje de casos en los cuales el Congreso concede el levantamiento de la inmunidad; que algunos congresistas abusen de  los alcances de esta prerrogativa o que realicen un aprovechamiento de la misma, y que los parlamentarios hayan denegado algunas peticiones de la Corte Suprema de levantamiento de la inmunidad de uno u otro parlamentario, no pueden constituir razones válidas y suficientes como para modificar o replantear la forma de suspensión de la inmunidad de un congresista incurso en alguna presunta comisión de delito.

Consecuentemente, siguiendo la tradición, la competencia del levantamiento de la inmunidad de un parlamentario debe seguir estando en el Parlamento o Congreso de la República y de ninguna manera en la Corte Suprema de Justicia, más aún si se tiene en cuenta que en el Perú gozan de inmunidad no sólo los Congresistas, sino también el Defensor del Pueblo  y los miembros del Tribunal Constitucional.


[1] FÁBREGAS, op. cit., pág. 135. También BUGALLAL: Inviolabilidad parlamentaria, Madrid, 1921, pág. 9.
Traite de Droit Politique, electoral et parlementaire, París, 1893, pág. 1054. En el mismo sentido, FÁBREGAS: Derecho político, Reus, Madrid, 1922, pág. 135, y PÉREZ SERRANO: La Constitución española de 1931, Madrid, 1932, pág. 227.
[5] Art.31º. Es atribución especial del Senado conocer si ha lugar a formación de causa en las acusaciones que haga la Cámara de Diputados, debiendo concurrir el voto unánime de los dos tercios de los Senadores existentes para formar sentencia.

Art.32º. La sentencia del Senado en estos casos no produce otro efecto que suspender del empleo al acusado, el que quedará sujeto a juicio según la ley.

[6] Art.23º. Le corresponde también acusar de oficio, o a instancia de cualquier ciudadano ante el Senado, al Presidente de la República, a los miembros de ambas Cámaras, a los Ministros de Estado, a los del Consejo de Estado y a los Vocales de la Corte Suprema, por delitos de traición, atentados contra la seguridad pública, concusión, infracciones de Constitución, y en general, por todo delito cometido en el ejercicio de sus funciones, a que esté impuesta pena infamante.

Art.32º. A la Cámara de Senadores corresponde conocer si ha lugar a formación de causa en las acusaciones que haga la Cámara de Diputados, debiendo concurrir el voto unánime de los dos tercios de los Senadores presentes para formar sentencia.

Art.33º. La sentencia del Senado en el caso del artículo anterior no produce otro efecto que suspender del empleo al acusado, el que quedará sujeto a juicio según la ley.

Art.34º. Le pertenece también elegir de las correspondientes listas Vocales para las Cortes Superiores de Justicia.

Art.101º. Son atribuciones del Consejo de Estado:
(…)
5º. Desempeñar en receso del Congreso las funciones del Senado según el artículo 32º, haciendo el Fiscal de la Suprema de acusador de algún miembro de las Cámaras. Vocal de la Corte Suprema, o miembro del mismo. Consejo en los delitos de traición, atentados contra la seguridad pública, y demás que merezcan pena corporal.
(…)